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欧盟碳边境调节机制即将落地

2023年4月25日，欧盟理事会投票通过碳边境调节机制法案。欧盟委员会是在2021年7月开始启动碳边境调节机制的立法程序，之后，该法案的通过之路一波三折，在经过欧盟立法机构的多轮谈判调整后，最终于近期获得通过。

碳边境调节机制是欧盟碳市场建设的重要补充机制。欧盟在2005年启动内部碳市场建设，建立了全球最早的碳交易市场。在构建碳市场的过程中，欧盟较为严格的气候政策使其内部的碳密集行业将企业向气候政策相对宽松的国家和地区转移，引发了碳泄漏问题，这不仅偏离了欧盟的气候政策目标，也不利于欧盟自身的产业发展。出于对碳泄漏问题的关注，欧盟内部开始讨论对进口产品征收碳边境调节费用。2019年12月，欧盟委员会发布《欧洲绿色新政》，计划到2030年将温室气体的排放量降到低于1990年水平的55%，并在2050年实现碳中和。针对《欧洲绿色新政》的目标，2021年7月欧委会通过了“应对气候变化一揽子方案”，其中建立碳边境调节机制成为重要的政策手段，在防止欧盟内部碳泄漏的同时，实现欧盟的气候目标。

最新通过的法案规定，碳边境调节机制将于2023年10月启动，从2023年10月到2025年12月为过渡期，过渡期内欧盟进口商仅需按照要求履行信息通报义务而不需要缴纳费用，向有关部门提交进口产品的相关情况，包括进口数量、碳足迹信息以及在原产国支付的碳价等。从2026年1月起，碳边境调节机制开始正式实施，进口商需根据其进口产品隐含的碳排放量支付碳边境调节费用，同时欧盟将逐步取消碳市场的免费配额，至2034年免费配额将全面取消。

鉴于碳边境调节机制与欧盟碳市场的紧密联系，碳边境调节机制所覆盖的行业和产品范围与欧盟碳市场覆盖的碳排放活动保持一致，并将高贸易风险和高碳排放的产品优先纳入其中，同时在尽可能扩大覆盖范围和避免因制度过于复杂而导致过高的行政成本之间保持平衡。综合考虑下，最终确定的法案将钢铁、铝、化肥、水泥、电力和氢气六大领域作为首批纳入该机制的行业，部分上下游产品也纳入其中。在此基础上，欧委会提出到2030年碳边境调节机制将拓展至欧盟碳市场涵盖的所有领域。化学品、造纸、玻璃、陶瓷、炼油和航空航天等欧盟碳市场已覆盖的行业及关联领域可能成为碳边境调节机制扩容的目标，海运、建筑、公路运输等欧盟碳市场潜在扩容的目标也可能纳入到碳边境调节机制未来的覆盖领域中。相对而言，一些下游工业制成品，如汽车、机电产品、机械产品、光伏、纺织等，其生产过程中的直接碳足迹在社会总排放量中的占比较小，排放来源分散，对这些行业进行碳排放统计、纳入碳市场将带来较大的行政成本，未来这些领域成为扩围对象的可能性较小。

对欧盟而言，构建碳边境调节机制的最直接效果是克服碳市场建设中的“碳泄漏”问题，提升欧盟本土产业的竞争优势，推动实现欧盟绿色减排目标。由于碳边境调节机制的推出，欧盟的能源密集型制造业会更加关注提高能源使用效率、改进减排技术，降低化石燃料进口和减少工业污染物的排放。与此同时，出口到欧盟市场的产品特别是能源密集型产品会承担额外的费用，这有助于保持欧盟产业的成本优势，可能吸引更多外部企业在欧盟市场投资设厂，带动欧盟经济增长。据剑桥大学测算，到2050年，碳边境调节机制通过促使相关制造业回归，带动欧盟GDP增长0.4%。

从更深的层次来看，碳边境调节机制有助于进一步完善欧盟碳市场建设，提升欧盟在全球绿色治理领域的影响力。虽然初始阶段碳边境调节机制覆盖的行业比较有限，但伴随着未来碳边境调节机制覆盖行业的不断扩容，欧盟有望率先构建完整的碳市场体系，巩固欧盟碳市场在全球的领先地位。欧盟碳市场形成的碳交易价格可以通过碳边境调节机制传导至其他经济体，进而影响其碳市场的定价。另外，联合国贸发会议发布的报告认为，碳边境调节机制的实施可能会改变贸易模式，有利于资源利用效率高、工业生产碳排放较低的国家，对发展中国家的出口在短期内可能产生不利影响。

或将深刻影响欧盟产业格局

欧盟推出碳边境调节机制有助于自身绿色产业发展规划的落地实施。根据欧洲环境署的报告，近年来欧洲可再生能源产业发展迅速，2022年，风能和光伏发电占欧盟电力供应的22.3%，首次超过核能（21.9%）和天然气（19.9%），创历史新高。伴随着欧盟绿色产业发展规划的不断推进，预计欧盟经济和能源绿色转型将继续保持快速发展。碳边境调节机制与欧盟绿色产业发展规划密切相关，两者之间的相互配合有助于更好地实现欧盟的绿色经济转型目标。碳边境调节机制是绿色产业发展规划的重要政策工具，能够对欧盟碳排放进行有效监管，同时创造额外的收入，为欧盟绿色技术与设备投资提供更多资金。

碳边境调节机制可以巩固欧盟自身制造业优势，推动欧盟产业结构升级。一方面，通过碳边境调节机制，欧盟可以有效控制未缴纳碳排放费用的外部产品进入欧盟市场，以缓解制造业压力，并保持欧盟产业的竞争力。另一方面，伴随碳边境调节机制的实施，欧盟碳市场的建设将进一步完善，会压缩欧盟内部高耗能企业的生存空间，增加其经营成本，迫使其通过技术创新和提高能源效率提升自身的竞争力，一些无力负担碳价费用的企业则可能退出市场，这会推动欧盟整体产业结构的优化和升级。另外，碳边境调节机制对欧盟消费者和产业而言并非完全利好，欧盟内部对碳边境调节机制也存在不同意见。第一，碳边境调节机制会在欧盟内部产生再分配问题，引入碳边境调节机制可以增加政府收入，但成本将主要由欧盟企业和消费者承担。已有研究提出，针对钢铝产品征收的碳边境调节费用会通过原材料投入路径传递至汽车制造业等下游行业，而在普遍的通胀预期下，下游厂商很容易通过商品涨价将这部分成本转嫁给最终消费者。第二，部分欧盟产业或将承担额外的成本压力，依赖进口产品的欧盟企业可能会因此承担更高的生产成本。由于碳边境调节机制很难直接作用于下游工业制成品，因而欧盟外企业生产的最终产品进入欧盟市场，很可能不会承担额外的碳费用，此类产品相较于欧盟本土产品将具备价格优势，因此会促使欧盟进口更多的消费品、制成品，冲击本土相关产业市场。长期来看，伴随着欧盟不断收紧碳排放总量，未来欧盟对工业部门的免费碳排放配额大概率或将逐步取消，这会推高欧盟本土产品的成本。出于这种原因，欧盟不同行业对于碳边境调节机制的态度存在分歧，未来该机制对欧盟产业发展的影响如何，还有待进一步观察。